Hak Negara untuk menguasai bumi, air dan kekayaan alam untuk kepentingan negara diatur dalam Pasal

Mochtar Naim

Dengan mencontoh negara-negara tetangga yang mendahulukan kepentingan pembangunan ekonomi kerakyatan dari tingkat terbawah seperti Jepang, Korea, China, Singapura, dan Malaysia, Indonesia sudah sepatutnya melakukan hal yang sama sejak semula.

Namun, kenyataannya tidak demikian. Sistem ekonomi Indonesia sejak kemerdekaan, yang sudah 66 tahun umurnya, praktis sama saja dengan kita selama sekian abad berada di bawah penjajahan asing. Sistem ekonomi yang berkembang sampai saat ini masih bersifat liberal-kapitalistik-pasar bebas, sekaligus dualistik.

Padahal, UUD 1945 menyatakan, ”Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan” (Pasal 33 Ayat 1); ”Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara” (Pasal 33 Ayat 2); ”Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” (Pasal 33 Ayat 3); dan ”Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional” (Pasal 33 Ayat 4).

Lalu disambung lagi dengan Pasal 34 Ayat 1: ”Fakir miskin dan anak-anak yang telantar dipelihara oleh negara”; Ayat 2: ”Negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan”; dan Ayat 3: ”Negara bertanggung jawab atas penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas pelayanan umum yang layak”.

Ekonomi dualistik

Semua itu hanya angin surga yang diimpikan para penggagas dan pendiri republik ini. Sementara yang berjalan dan dipraktikkan selama ini justru sebaliknya. Selain karena terlalu lama dijajah, juga karena sistem sosial-budaya yang dimiliki oleh bangsa ini yang dominan adalah feodalistik, hierarkis-vertikal, sentripetal, etatik, nepotik, dan bahkan despotik.

Alhasil, itulah yang berlanjut sampai hari ini, yaitu sistem ekonomi yang dualistik. Terbentuklah jurang menganga antara 95 persen penduduk yang merupakan rakyat asli, pribumi—yang sejak semula hidup dalam kemiskinan, kebodohan, dan terbelakang—dan penyertaan sekitar 5 persen dari ekonomi nasional yang ”bergedumpuk” di sektor nonformal. Sementara 5 persen lainnya—umumnya nonpribumi—menguasai 95 persen kekayaan ekonomi negeri ini: dari hulu sampai ke muara, di darat, laut, dan bahkan udara di negara kepulauan terbesar di dunia ini.

Antara harapan seperti dituangkan dalam Pasal 33 dan 34 UUD 1945 dan kenyataan yang dihadapi bagaikan siang dengan malam. Orang Jepang, Korea, China, Singapura, dan Malaysia bangga dengan negeri dan tanah airnya karena mereka sendiri yang punya dan menguasai bumi, air, dan segala isinya yang dinikmati oleh rakyatnya sendiri. Kalaupun ada orang luar yang ikut serta, mereka adalah tamu dan tunduk kepada ketentuan-ketentuan yang berlaku. Di kita, Indonesia, sebaliknya. Kita malah bagaikan tamu atau orang asing di rumah sendiri. Tanah, air, dan bahkan udara yang kita jawat secara turun-temurun dari nenek moyang kita hanya namanya kita yang punya, tetapi praktis seluruhnya mereka yang kuasai.

Padahal, alangkah luas, kaya, dan indah negara ini sehingga menempati empat terbesar di dunia. Akan tetapi, kita hanya menguasai secara de jure di atas kertas, de facto dikuasai kapitalis mancanegara dan konglomerat nonpribumi yang sudah mencengkamkan kukunya sejak dulu. Lihatlah, hampir semua warga Indonesia terkaya ukuran dunia adalah mereka, diselingi satu-dua elite pribumi yang hidup sengaja mendekat dan/atau bagian dari api unggun kekuasaan itu.

Page 2

Untuk mengembangkan usaha makro di bidang perkebunan, kehutanan, galian alam, misalnya, pemerintah bahkan mengambil alih tanah ulayat milik rakyat yang dipusakai turun-temurun. Tanah itu lalu diserahkan berupa hak guna usaha, yang bisa diperpanjang setelah 30 tahun, ke kapitalis mancanegara dan konglomerat.

Sekali tanah ulayat menjadi tanah negara, kendati sudah habis masa pakai ataupun tak lagi dipakai, tak juga bisa dikembalikan ke pemiliknya: rakyat! Hal itu hanya karena penafsiran Ayat 3 Pasal 33 UUD 1945 yang sangat negara-sentris, harfiah, bahwa ”bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.

Kata ”dikuasai” secara harfiah tentu saja tidak sama dengan ”dimiliki”. Pemiliknya tetap adalah rakyat yang mengulayati tanah itu secara turun-temurun.

Jelas sekali bahwa negara sama sekali tak berpihak kepada rakyat, tetapi kepada para kapitalis multinasional dan konglomerat nonpribumi yang sekarang menguasai bagian terbesar dari tanah rakyat itu. Sekarang, yang namanya tanah ulayat di mana-mana habis. Tandas sudah!

Alangkah tragis, mengingat semua ini terjadi justru di alam kemerdekaan. Ukuran keberhasilan pembangunan bagi penguasa negara jadinya bukan ”siapa” dan seberapa besar hasilnya dinikmati oleh rakyat, melainkan ”berapa” dari target yang diinginkan tercapai dalam angka-angka statistik. Pencapaian target itu, dalam kenyataannya, nyaris diborong habis oleh para kapitalis yang sesungguhnya menggerakkan roda ekonomi nasional.

Penduduk asli-pribumi? Kelompok ini hidupnya masih seperti itu juga dari waktu ke waktu, rezim berganti rezim. Sementara rakyat pribumi rata-rata memiliki tanah kurang dari setengah hektar per keluarga, jutaan hektar tanah ulayat diserahkan oleh negara kepada para pengusaha kapitalis multinasional dan konglomerat.

Kerja sama triumvirat kapitalis multinasional dan konglomerat nonpribumi di bawah lindungan elite penguasa negara yang pribumi inilah yang menggelindingkan ekonomi Indonesia selama ini. Sementara rakyat pribumi yang merupakan ahli waris sah republik ini tetap saja hidup melarat dalam kemiskinan, kebodohan, dan keterbelakangan.

Walau janji-janji dilontarkan oleh penguasa Reformasi yang sudah jilid dua pula sekarang ini, masih ada saja yang tertulis di atas kertas yang tak segera terlihat ada implementasinya, seperti program kredit usaha rakyat dan entah apa lagi namanya itu. Jangan-jangan itu pun hanya janji gombal karena sebentar lagi pemilu akan datang pula.

Akibat salah urus

Bagaimana ke depan? Akan seperti ini juga tanpa perubahan struktural yang berarti, yang sifatnya harus fundamental, mendasar; atau seperti selama ini juga, sekadar tambal sulam di permukaan, yang esensinya itu ke itu juga.

Page 3

Kuncinya ada pada diri kita sendiri, terutama pada kelompok elite pribumi yang secara politis mengendalikan negeri dan negara ini. Seperti kita lihat, selama ini mereka (para elite pribumi) sekadar menumpang di biduk ke hilir. Mereka lebih suka menerima daripada memberi, lebih suka dilayani daripada melayani sesuai tugas mereka sebagai abdi negara.

Tanpa bersusah-susah mereka menerima upeti berbagai macam, yang jumlahnya bisa tak termakan di akal sehat kita. Mereka datang dari semua lapisan birokrasi: dari eksekutif, legislatif, yudikatif, polisi maupun militer; dari orang pertama di tingkat atas sampai ke tingkat bawah; di pusat maupun di daerah.

Dengan kebebasan pers yang kita nikmati sekarang, semua borok ini jadi terbuka. Tahulah kita betapa sakit negara ini sehingga dunia menjulukinya sebagai salah satu dari negara terkorup di dunia.

Kita sesungguhnya sedang berada di tepi jurang kehancuran sebagai negara akibat salah urus dan akibat dari sistem sosial dan budaya politik yang kita anut selama ini, yang berbeda antara yang diucapkan dan yang dilakukan. Pilihannya tinggal satu: kembali ke pangkal jalan dengan mempraktikkan UUD 1945, khususnya Pasal 33 dan 34, secara jujur dan konsekuen; atau kaput, habis kita!

Mochtar Naim Sosiolog

Dapatkan update berita pilihan dan breaking news setiap hari dari Kompas.com. Mari bergabung di Grup Telegram "Kompas.com News Update", caranya klik link https://t.me/kompascomupdate, kemudian join. Anda harus install aplikasi Telegram terlebih dulu di ponsel.

Baca berikutnya

MK RI

Tafsir terhadap prinsip “penguasaan oleh negara” dalam Pasal 33 UUD 1945 terus mengalami perkembangan dialetikanya. Mulanya tafsir tersebut muncul melalui Putusan MK 001-021-022/PUU-I/2003 tentang Pengujian Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi terhadap Undang-Undang Dasar. Dalam putusan a quo, frasa “dikuasai oleh negara” diterjemahkan melalui urain sebagai berikut:

“Konsepsi penguasaan oleh negara merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi). Dalam paham kedaulatan rakyat itu, rakyatlah yang diakui sebagai sumber, pemilik, dan sekaligus pemegang kekuasaan tertinggi dalam kehidupan bernegara, sesuai dengan doktrin “dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat”. Dalam pengertian kekuasaan tertinggi tersebut tercakup pula pengertian pemilikan publik oleh rakyat secara kolektif. Bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalam wilayah hukum negara pada hakikatnya adalah milik publik seluruh rakyat secara kolektif yang dimandatkan kepada negara untuk menguasainya guna dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran bersama. Karena itu, Pasal 33 ayat (3) menentukan “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.

Bahwa jika pengertian “dikuasai oleh negara” hanya diartikan sebagai pemilikan dalam arti perdata (privat), maka hal dimaksud tidak mencukupi dalam menggunakan penguasaan itu untuk mencapai tujuan “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”, yang dengan demikian berarti amanat untuk “memajukan kesejahteraan umum” dan “mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia” dalam Pembukaan UUD 1945 tidak mungkin diwujudkan. Namun demikian, konsepsi kepemilikan perdata itu sendiri harus diakui sebagai salah satu konsekuensi logis penguasaan oleh negara yang mencakup juga pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud. Pengertian “dikuasai oleh negara” juga tidak dapat diartikan hanya sebatas sebagai hak untuk mengatur, karena hal demikian sudah dengan sendirinya melekat dalam fungsi-fungsi negara tanpa harus disebut secara khusus dalam undang undang dasar. Sekiranya pun Pasal 33 tidak tercantum dalam UUD 1945, sebagaimana lazimnya di banyak negara yang menganut paham ekonomi liberal yang tidak mengatur norma-norma dasar perekonomian dalam konstitusinya, sudah dengan sendirinya negara berwenang melakukan fungsi pengaturan. Karena itu, pengertian “dikuasai oleh negara” tidak mungkin direduksi menjadi hanya kewenangan negara untuk mengatur perekonomian. Dengan demikian, baik pandangan yang mengartikan penguasaan oleh negara identik dengan pemilikan dalam konsepsi perdata maupun pandangan yang menafsirkan pengertian penguasaan oleh negara itu hanya sebatas kewenangan pengaturan oleh negara, keduanya ditolak oleh Mahkamah.

Argumentasi tersebut menunjukkan bahwa pengertian dalam frasa “penguasaan oleh negara” merupakan konsepsi hukum publik. Konsepsi ini terkait dengan prinsip daulat rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi). Bila, pengertian “dikuasai oleh negara” hanya dimaknai sebagai kepemilikan dalam arti perdata (privat), maka hal dimaksud tidak mencukupi dalam menggunakan penguasaan itu untuk mencapai tujuan “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”, terlebih lagi “memajukan kesejahteraan umum” dan “mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”. Atas dasar tersebut, Mahkamah Konstitusi memberikan penafsiran terhadap frasa ini. Lebih lanjut, berikut penjelasan MK terhadap prinsip penguasaan oleh negara.

Bahwa berdasarkan uraian tersebut, pengertian “dikuasai oleh negara” haruslah diartikan mencakup makna penguasaan oleh negara dalam luas yang bersumber dan diturunkan dari konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh Pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perijinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (consessie). Fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah. Fungsi pengelolaan (beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui keterlibatan langsung dalam manajemen Badan Usaha Milik Negara atau Badan Hukum Milik Negara sebagai instrumen kelembagaan, yang melaluinya Negara, c.q. Pemerintah, mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Demikian pula fungsi pengawasan oleh negara (toezichthoudensdaad) dilakukan oleh Negara, c.q. Pemerintah, dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas sumber-sumber kekayaan dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat.

Kerangka tafsiran tersebut secara saksama memberikan pengertian bahwa wujud hak “penguasaan oleh negara”, bila – negara casu quo pemerintah – mengadakan kekuasaan mengatur (regelendaad), mengurus (bestuuradaad), mengelola (beheersdaad), mengawasi (toezichthoedensdaad). Uraian ini mengemukakan perihal bahwa negara harus terlibat aktif sejak dari pengaturan, pengurusan, pengelolaan, hingga pada fungsi pengawasan dalam penyelenggaran sumber daya alam. Persoalannya kemudian adalah apakah empat bentuk (mengatur, mengurus, mengelola dan mengawasi) dari prinsip “penguasaan oleh negara” dimaknai secara kumulatif atau hanya alternatif.

Menurut tafsir Mahkamah Konstitusi, yang telah diuraikan sebelumnya, menyatakan bahwa ukurannya adalah “untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Artinya, keempat bentuk “penguasaan oleh negara” dapat dimaknai sebagai pilihan alternatif, asalkan berorientasi pada “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Akan tetapi seyogianya keempat bentuk tindakan dalam prinsip tersebut dipatuhi secara komprehensif.

Mahkamah Konstitusi lantas memberikan tolok ukur terhadap unsur “kemakmuran rakyat”, yang menjadi tujuan dari tindakan “penguasaan oleh negara”. Kriteria tersebut dapat dilihat dari Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VIII/2010 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil terhadap Undang-Undang Dasar. Dalam putusan a quo dikemukakan empat tolok ukur. Kempat tolok ukur yaitu:

kemanfaatan sumber daya alam bagi rakyat.
tingkat pemerataan manfaat sumber daya alam bagi rakyat
tingkat partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat sumber daya alam, serta
penghormatan terhadap hak rakyat secara turun temurun dalam memanfaatkan sumber daya alam.

Keempat parameter tersebut wajib dijadikan dasar bila salah satu dari keempat bentuk prinsip “penguasaan oleh negara” (mengatur, mengurus, mengelola dan mengawasi) ada yang dikhususkan atau didahulukan. Tolok ukur tersebut sebenarnya merupakan bentuk antisipasi MK bila ada upaya penegasian terhadap tujuan “untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.

Perkembangan selanjutnya terkait dengan prinsip “penguasaan oleh negara” dapat dilihat dari Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi terhadap Undang-Undang Dasar. Dalam putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi merumuskan bahwa untuk mewujudkan tujuan penguasaan negara yaitu “sebesar-besarya kemakmuran rakyat”, jika keempat bentuk penguasaan oleh negara tidak dimaknai sebagai satu kesatuan tindakan, maka harus dimaknai secara bertingkat berdasarkan efektifitasnya untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Menurut Mahkamah Konstitusi, bentuk “penguasaan oleh negara” diberi peringkat berdasarkan kemampuan negara menghadirkan kemakmuran rakyat. Peringkat pertama dan yang paling penting dari bentuk penguasaan oleh negara adalah melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Penguasaan negara pada peringkat kedua adalah negara membuat kebijakan dan pengurusan guna mencapai tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Adapun peringkat terakhir dari bentuk penguasaan negara adalah negara melaksanakan fungsi pengaturan dan pengawasan.

Dari konstruksi pemaknaan secara berjenjang tersebut, memperlihatkan upaya Mahkamah Konstitusi menafsirkan Pasal 33 UUD 1945 secara komprehensif, sehingga tujuan penguasaan negara, “untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat” termanifestasikan dengan baik.

Perkembangan pemaknaan tafsir atas prinsip “penguasaan oleh negara” melalui Putusan MK No. 001-021-022/PUU-I/2003, Putusan MK No. 3/PUU-VIII/2010 dan Putusan MK No. 36/PUU-X/2012 terus mengalami reformulasi. Perumusan ulang tersebut adalah bentuk keseriusan Mahkamah Konstitusi untuk memantapkan tarcapainya tujuan “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Dengan demikian, ke depannya diharapkan agar supaya seluruh pihak terkait dengan Pasal 33 UUD 1945, tidak mengalami kesulitan dalam mengejawantahkan prinsip penguasaan oleh negara.