Di italia nama administrasi disebut dengan istilah

A.  Sejarah Asal Usul Istilah Administrasi dan Manajemen

Menurut Atmosudirdjo (1986), aministrasi lebih popular dibanding   dengan manajemen dikalangan bangsa-bangsa Eropa Barat Kontinental terutama di Nederland, Jerman, Prancis , dan Italia. Negara-negara ini pernah mendapat pengaruh kuat kekuasaan kerajaan Romawi selama 1000 tahun lebih. Kerajaan Romawilah yang memperkenalkan penggunaan istilah administrasi ini pada bangsa-bangsa yang ada dibawah kekuasaannya dan sekaligus dengan penerapannya dalam kegiatan pemerintahan dan dalam kegiatan sosial maupun dalam kegiatan perusahaan-perusahaan. Di zama Romawi seorang administrator (pengelola, pengurus, pemimpin) adalah seorang yang telah mendapat kepercayaan mengurus suatu kesatuan organisasi, harta benda berikut personilnya. Administrasi di Italia dikenal dengan istilah “aministrazione”, di Perancis dikenal dengan “administration”, sedang di Belanda dikenal dengan “administratie”, Istilah-istilah ini sesungguhnya merupakan hasil perkembangan dari istilah “administratio” (bahasa Latin). Di zaman Romawi istilah adminitratio mencakup administrare (tatausaha) dan administro (leadership, manajemen).

Di Zaman keemasan Negara Romawi dengan pusat ibu kota Roma, system administrasi telah berfungsi dengan baik. Sistem social, ekonomi, dan kenegaraan diatur berdasarkan pola-pola tertentu yang dinamakan “system administratio”.Unit-unit organisasi seperti dinas-dinas pemerintahan, badan-badan social, perusahaan-perusahaan, dan lain-lain masing-masing merupakan suatu administration atau unit administrasi yang dipimpin oleh administrator. Administrator ini bertanggung jawab kepada pemilik unit organisasi (magister, majikan, atasan) yang memberikan tugas dan kewajiban kepadanya. Agar administrator dapat menjalankan tugasnya dengan baik, maka dia harus menjalankan kegiatan-kegiatan seperti:

1.  Administer = melayani, mentaati terhadap majikan dan melakukan segala sesuatu sesuai dengan kehendak atau kebijakan atasannya itu.

2.  Administrare = menyelenggarakan tatausaha seperti registrasi, korespondensi, dan kearsipan.

3.  Administro = menggerakkan personil dalam rangka menjalankan kegiatan organisasi yang dipimpin, yang berarti memimpin, mengemudikan, mengatur (Atmosudirdjo, 1986).

Bangsa Indonesia yang pernah berada di bawah kekuasaan pemerintah Belanda lebih mengenal istilah “administratie” dari pada istilah yang lainnya. Hanya saja makna istilah administratie yang lebih popular di kalangan bangsa Indonesia ialah makna administrasi dari aspek tatausaha. Hal ini, terjadi karena sebagian besar bangsa Indonesia yang bekerja pada pemerintahan Belanda menempati posisi Juru tulis, juru arsip atau aktivita-aktivita yang lebih dikenal dengan “tatausaha”. Pada hal, sesungguhnya istilah administratie itu jauh lebih luas maknanya dari itu, sama pengertiannya dengan istilah “administration” seperti telah dikemukakandi atas. Untuk jelasnya ruang lingkup kegiatan daministratie menurut Atmosudirdjo (1986) meliputi: (1) Stelsel matige verkrijging, en verwerking van gegevens atau di dalam bahasa Indonesian dinamakan “tatausaha”;(2) Bestuur yang berarti manajemen dari kegiatan-kegiatan organisasi; dan (3) Beheer adalah manajemen dari sumber-sumber daya (finansial, peronil, material, gudang,dan sebagainya).

Dengan demikian, jika seorang Belanda atau Jerman berbicara tentang keberesan administrasi, maka yang dimaksud adalah keberesan tatausaha, organisasi, dan manajemen dari instansi atau perusahaan yang bersangkutan (Atmosudirdjo,1986).

Berbeda di Inggris, meskipun pernah berada dibawah kekuasaan Romawi, tetapi suku-suku bangsa Inggris tidak mau tunduk pada pemerintah Romawi kecuali segelintir saja yang ikut menyesuaikan diri dengan kebudayaan Romawi, misalnya London (Londinium). Pada waktu bangsa Romawi mengundurkan diri ke Roma, tidak ada kebudayaan berupa cara hidup yang ditinggalkan, yang ada hanya peninggalan berupa benteng-benteng, jalan raya, dan saluran air saja. Jadi, masyarakat Inggris tidak mengenal pranata “administrasi” seperti bangsa-bangsa Eropa Barat Kontinental gaya Romawi.

Bangsa Inggrislah yang mengembangkan budaya “manajemen” yang dia terima dari bangsa Norman (1066). Setelah kekuasaan bangsa Romawi berakhir di Inggris, Inggris kembali dikuasai oleh bangsa Norman yang bersal dari Normandy di Prancis Barat laut. Bangsa ini adalah keturunan bangsa Viking yang menetap di pesisir barat laut Prancis sejak tahun 800. Mereka terkenal sebagai bangsa Barbar (artinya tidak pernah mendapat pendidikan Romawi), kasar,  tetapi praktis, dan pragmatis sifatnya. Mereka membentuk kerajaan kecil yang sangat baik organisasinya menurut ukuran pada waktu itu. Satu-satunya negara yang mempunyai system pemerintahan yang di desentralisir secara baik, menganut system feodalisme, menjalankan cara-cara pengurusan negara yang praktis dan gesit. Tradisi dan jiwanya hingga sekarang masih menjadi salah satu ciri khas bangsa Inggris. Pengaruh pendudukan bangsa Normandi terhadap bangsa Inggris sangat besar, karena dengan pendudukan itu, bangsa Inggris  baru mulai memiliki peradaban yang lebih tinggi.

Bangsa Inggris lebih mengenal pranata manajemen dari pada pranata administration. Dalam mengatur kehidupan, mereka mengenal dan mengutamakan manajemen. Manajemen dipandang sebagai suatu keahlian. Suatu yang dijalankan oleh seseorang yang banyak akalnya. Istilah “manajer” diberikan kepada seseorang yang diberi tanggungjawab memimpin atau mengurus sesuatu seperti: tugas, lembaga, usaha, termasuk tugas parlemen. Istilah ini, ada hubungannya dengan istilah “manage” (Prancis) yang berarti tempat pelatihan kuda atau tempat penjinakan kuda. Hal ini, juga mempunyai hubungan dengan bangsa Norman yang terkenal dengan kaveleri kudanya yang hebat pada waktu menyerbu Inggris.

Bangsa Inggris terkenal sebagai bangsa yang pandai politik dan ulet mengembangkan koloni-koloni untuk menguasai dunia. Orang-orang inggris gesit  didalan menarik manfaat dari situasi-situasi. Mereka ulet mengembangkan kekukatan-kekuatan di mana mungkin dengan cara sederhana. Di bidang urusan pemerintahan, perniagaan, dan sebagainya mereka mengandalkan orang-orang yang dapat bertindak sebagai manajer (petugas, penyelenggara) yang menjalankan manajemen (dengan penuh akal dan siasat) yang  pada umunnya setia dan jujur kepada sesama Inggrisnya. Jiwa politik dan manajemen inilah yang kemudian mereka bawah keluar sewaktu mengembangkan koloni-koloni, yakni Amerika, Kanada, Australila, dan sebagainya. Sehingga semua bekas jajahan Anglosakson seperti Singapura, Malaysia, Pilipina, Australia, dan sebagainya lebih mengenal pranata manajemen dari pada pranata Administrasi.

Bagaimana kita di Indonesia? Indonesia adalah bekas jajahan negara Eropa Kontinental yang lebih mengenal pranata administarasi dari pada pranata manajemen. Karena itu, kita juga terpengaruh oleh hal itu. Namun demikian, kita juga memiliki beberapa ilmuan yang pernah menimbah ilmu di negara-negara Anglosakson  seperti di Amerika, Inggris,  Australian, dan lain-lain yang mengembangkan pranata manajemen tadi. Mereka ini memperkenalkan pranata manajemen di dalam negeri kita sebagai pembaharuan baik sebagai ilmu maupun sebagai fungsi yang dipraktekkan di lembaga-lembaga  pemerintah maupun swasta. Sehingga di Indonesia kedua pranarta ini sama-sama dipakai sebagai alat pengelolaan suatu lembaga atau organisasi  dan oleh sebagian ilmuan di bidang ini memandang sebagai dua hal yang berbeda tetapi yang  satu merupakan bagian dari yang lainnya.  Atau dengan perkataan lain administrasi dan manajemen berbeda, namun, keduanya merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan karena manajemen merupakan salah satu aspek terpenting dari administrasi

B.  Pandangan Ahli tentang Administrasi dan Manajemen

Bagaimana pandangan para ahli administrasi tentang administrasi dan manajemen? Apakah administrasi sama dengan manajemen?  Atau manajemen merupakan bagian dari administrasi atau sebaliknya? Dalam perkembangan administrasi  dan manajemen hingga dewasa ini, memang masih menunjukkan perbedaan pendapat mengenai pertanyaan tersebut di atas. Perbedaan pendapat terhadap administrasi dan manajemen yang demikian didakui oleh beberapa ahli. Dale Yoder, misalnya mengatakan “perdebatan telah lama dipusatkan pada masalah-masalah apakah  “administrasi  atau   manajemen” yang merupakan istilah yang lebih luas, yang mana mencakup yang lain?

Pandangan yang melihat administrasi sama dengan manajemen didukung oleh ahli misalnya William H. Newman dan M.E.Dimock. Newman (1963) sama sekali tidak membedakan antara administrasi  dan manajemen. Bahkan mempersamakan keduanya. Hal ini, terlihat pada buku yang ditulisnya yang berjudul “Administrative Action”. Namun isi buku tersebut ialah “The Techniques of organization and Management”. Demikian pula Dimock dan Koenig (1960) tidak membedakan antara administrasi dan manajemen. Hal ini ditunjukkan dengan definisi administrasi yang dikemukakannya, yakni: “administration (or management) is a planned approach to the solving of all kind of problems in almost every individual or group activity both public  or private” (administrasi (atau manajemen) adalah suatu pendekatan yang terencana terhadap pemecahan semua macam masalah yang kebanyakan terdapat pada setiap individu atau kelompok baik negara maupun swasta).

Pandangan yang mempersamakan antara administrasi dan manajemen ini, juga didukung oleh realita penggunaan kedua istilah itu secara silih berganti.  Misalnya, antara “personal administration” dengan “personnel management”, antara “office administration” dengan “office management”, antara “finansial administration” dengan “finansial management” dan antara “marketing administration” dengan “marketing management”.

Pandangan yang melihat manajemen sebagai bagian dari administrasi dapat dikemukakan  sebagai berikut.

1.  Dalton E Mc. Farland dalam bukunya “Management, Principles  and Practices” membedakan arti administrasi dan manajemen,  namun yang satu merupakan  bagian dari yang lainnya dengan menegaskan sebagai berikut “administration refers to the determination of mayor aims and policies, were as management refers to the carrying out of operations designed to accomplish the aim and effectuate policies” yang artinya administrasi ditujukan terhadap penetuan tujuan pokok dan kebijaksanaannya, sedangkan manajemen ditujukan terhadap pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyelesaikan/mencapai tujuan dan pelaksanaan kebijaksanaan (Handayaningrat, 1982).

2.  Ordway Tead melihat administrasi sebagai sesuatu yang terdiri atas organisasi dan manajemen. Ia menegaskan bahwa “administration is the process and agency which responsible for the determination of the aims for which an organization and its management are to strive …etc” (Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggungjawab terhadap penentuan tujuan, dimana organisasi dan manajemen digariskan dan sebagainya)(Handayaningrat, 1982).

3.  Albert Lepawsky (1960) mempunyai pandangan yang sama di atas dengan mengatakan “administrasi use in the broad sense to include organization and management. Management is the force which leads, and dirtects an organization in the accomplishment of a predetermined object (administrasi digunakan dalam arti luas meliputi organisasi dan manajemen. Manajemen adalah kemampuan memimpin memberi petunjuk dan membimbing suatu organisasi dalam mencapai suatu tujuan yang ditentukan terlebih dahulu).

4.  S.P. Siagian (1977) dalam bukunya yang berjudul “Filsafat Administrasi” mengemukakan bahwa “manajemen merupakan inti dari administrasi karena manajemen merupakan alat pelaksana utama dari administrasi” Selanjutnya beliau menegaskan bahwa antara administrasi dan manajemen tidak dapat dipisah-pisahkan, hanya kegiatan-kegiatannya yang dapat dibedakan. Dilihat dari segi fungsional  administrasi mempunyai dua fungsi utama, yakni: (1) menentukan tujuan menyeluruh yang hendak dicapai (organization goal), (2) menentukan kebijaksanaan umum yang mengikat seluruh organisasi (general and overall policies). Sedang manajemen pada hakekatnya berfungsi untuk melakukan semua kegiatan-kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan dalam batas-batas kebijaksanaan umum yang telah ditentukan pada tingkat administrasi. Dalam hubungan ini, manajemen boleh saja menentukan tujuan tetapi sifatnya departemental atau sektoral. Demikian pula kebiksanaan yang ditentukan pada tingkat manajemen bersifat khusus atau pelaksanaan. Dari pandangan ini, beliau menegaskan bahwa administrasi lebih luas dari manajemen, bahkan manajemen itu merupakan aspek dari administrasi.

5.  Arifin Abdulrachman (1969) mengatakan dalam bukunya yang berjudul “Leadership”, setiap administrasi atau penyelenggaraan kegiatan-kegiatan itu mempunyai tiga aspek yang dapat dibedakan satu-sama lain, yakni: (1) aspek formulasi kebijaksanaan, (2) aspek manajemen, dan (3) aspek pelaksanaan (operation). Selanjutnya dijelaskan beliau ketiga aspek tersebut seperti ini . “formulasi kebijaksanaan administrasi  (administrative policy) dibuat oleh pimpinan dari badan administrasi (negara,swasta) dan membuat ketentuan-ketentuan mengenai sasaran-sasaran dan tujuan-tujuan pokok yang hendak dicapai serta cara-cara penyelenggaraan kegiatan untuk mencapai sasaran dan tujuan-tujuan pokok yang telah ditentukan itu. Manajemen adalah kegiatan-kegiatan untuk mencapai sasaran-sasaran dan tujuan pokok yang telah ditentukan itu dengan menggunakan orang-orang pelaksana. Kegiatan-kegiatan manajemen  dan sistematika penggolongannya banyak macam ragamnya. Misalnya menurut beliau sendiri ada lima, yaitu: (1) perencanaan, (2) pengorganisasian, (3) Penempatan , (4) penggerakan, dan (5) pengawasan.. Sedang kegiatan operation adalah kegiatan yang benar-benar melaksanakan apa yang telah direncanakan oleh manajemen. Kegiatan-kegiatan ini memadukan tenaga kerja (skill), bahan-bahan informasi, alat kerja, uang, tempat kerja, dan waktu sehingga akhirnya mempunyai produk yang dinamakan hasil kerja (barang dan jasa). Kaarena fungsinya memadukan unsur-unsur kerja, maka operation mempersoalkan proses kerja, metode kerja, teknik kerja atau carakerja. Dari pandangan ini , Arifin Abdulrachman berpendapat bahwa dalam setiap administrasi selalu ada manajemennya. Bahkan manajemen adalah inti dari administrasi. Seperti pandangan Siagian, Arifin Abdulrachman juga berpendapat bahwa administrasi itu lebih luas volume kegiatannya dari manajemen, Karena tidak hanya mencakup kegiatan manajemen, akan tetapi mencakup juga kegiatan-kegiatan pembuatan kebijaksanaan administrasi dan kegiatan operation.

C.  Kesamaan Konsep antara Administrasi dan Manajemen

Ditinjaudari berbagai sudut pandang, maka terdapat beberapa kesamaan konsep antara administrasi dan manajemen. Hal-hal inilah yang memungkinkan beberapa ahli memandang sama antara administrasi dan manajemen. Hal-hal yang dimaksud menurut Silalahi (1989) adalah sebagai berikut:

1.  Kesamaan sifat.

Baik administrasi maupun manajemen memiliki sifat-sifat yang sama antara lain: (1) bersifat seni dan ilmu; (2) dinamik, artinya keduanya berkembang sejalan dengan perkembangan kehidupan manusia, kebudayaan, teknologi; (3) integratif, artinya keduanya memiliki kemampuan mengintegrasikan diri dari kecenderungan munculnya disintegrasi dan spesialisasi dari berbagai disiplin keilmuan; (4) bersifat normatif, artinya kegiatan-kegiatannya didasarkan pada nilai-nilai, etika, prosedur, tata urutan; (5) bersifat teleologi, artinya keduanya memberi kemampuan memprediksi kemumgkinan yang akan timbul dari kegiatan kerjasama sehingga apa yang direncanakan cenderung akan tercapai.

2. Kesamaan prinsip

Prinsip yang dimaksud di sini ialah efisiensi dan efektivitas usaha kegiatan kerjasama dalam pencapaian tujuan.

3. Kesamaan Ciri atau karakteristik

Dalam hal, ini antara lain adanya:

1. Sekelompok orang
2. Kerja sama atas dasa pembagian kerja
3. Berlangsung dalam organisasi
4. Adanya tujuan

4.  Kesamaan Sarana (tools)

Baik administrasi maupun manajemen keduanya menggunakan sarana seperti orang, metode, uang, peralatan, mesin, serta organisasi sebagai wadah berlangsungnya kegiatan.

5. Kesamaan fungsi

Administrasi dan manajemen dalam mencapai tujuan berlangsung dalam proses kegiatan melalui pelaksanaan fungsi-fungsi seperti: perencanaan, pengorganisasian, penggerakan dan pengawasan.

Meskipun terdapat kesamaan konsep  diantara keduanya, akan tetapi  keduanya mempunyai perbedaan tugas dan fungsi di dalam organisai. Administrasi mempunyai tugas dan fungsi yang lebih luas dari pada manajemen, yakni menentukan tujuan menyeluruh yang hendak dicapai organisasi, dan menentukan kebijaksanaan umum yang mengikat seluruh organisasi. Sedang manajemen melakukan semua kegiatan yang diperlukan dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapka pada tingkat administrasi. Pandangan yang demikian ini di anut oleh orang-orang akademis. Bagi orang-orang praktisi, banyak yang melihat keduanya sama–sama diguanakan dalam organisasi, dimana istilah administrasi lebih luas dipakai dalam aktivitas-aktivitas oraganisasi non provit seperti organisasi pemerintahan, organisasi sosial. Sedang istilah manajemen banyak dipakai oleh organisasi profit atau pada organisasi-organisasi perusahaan.

D. Kriteria Pokok Ilmu Administrasi dan Manajemen

Efisiensi dan efektivitas merupakan konsep administrasi dan manajemen yang perlu mendapat perhatian dalam setiap usaha kerjasama manusia. Kedua konsep ini merupakan indikator penting yang digunakan untuk menilai keberhasilan administrasi dan manajemen. Di samping itu, rasionalitas juga merupakan indikator penting lainnya, karena rasionalitas menentukan apakah  keberadaan sesuatu itu dapat diterima oleh akal sehat atau tidak, atau apaka logis atau tidak.

Seperti diketahui bahwa setiap organisasi mempunyai tujuan tertentu yang inging dicapai. Pencapaian tujuan itu, tentu tidak asal tercapai melainkan harus ada ukuran-ukuran yang dijadikan patokan untuk dapat dinilai berhasil atau tidak. Di dalam administrasi dan manajemen ukuran-ukuran yang dijadikan sebagai patokan keberhasilan pencapaian tujuan adalah rasionalitas, efisiensi, dan efektivitas.

Ketiga kriteria tersebut akan dijelaskan sebagai berikut:

1. Rasionalitas.

Istilah rasionalitas dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia diartikan sebagai pendapat yang berdasarkan pemikiran yang bersistem dan logis atau bedasarkan pemikiran-pemikiran dan pertimbangan yang cocok dengan akal. Kalau pengertian yang demikian itu dibawah kepada kegiatan-kegiatan administrasi, maka kegiatan-kegiatan administrasi dan manajemen yang rasional itu ialah yang dapat diterima oleh akal sehat, atrau yang logis. Misalnya,adanya kegiatan-kegiatan administrasi atau manajemen yang dilandasi pembagian kerja yang sistematis atau teratur, tidak tumpang tindih.

2. Efisiensi.

Efisiensi menurut H. Emerson dalam Handayaningrat (1982) adalah perbandingan yang terbaik antara input dan output, antara keuntungan dan biaya (antara hasil pelaksanaan dengan sumber-sumber yanfg dipergunakan), seperti halnya juga hasil maksimum yang dicapai dengan penggunaan sumber-sumber yang terbatas.

Untuk dapat mengadakan pengukuran efisiensi, terlebih dahulu perlu diketahui ruang lingkup istilah input dan output itu. Input sebagaimana dikemukakan oleh Handayaningrat (1982), ialah semua sumber (resources), berupa sarana dan prasarana yang digunakan dalam proses produksi barang dan jasa. Sarana atau sumber-sumber meliputi : tenaga kerja (nan), biaya (money), bahan-bahan pokok  (materials), peralatan atau mesin) (machine, cara kerja (methods), pemasaran atau pelayanan (market atau service), termasuk di dalamnya waktu (time). Dan input lainnya ialah prasarana, misalnya: gedung, pabrik, gudang, alat transport dan sebagainya.

Sedang, output di dalam proses produksi adalah hasil prodeksi berupa barang dan jasa.

Dari penjelasan seperti di atas Handayaningrat membuat suatu rumusan tentang efisiensi seperti di bawah ini untuk mempermudah mengingatnya.

Input    >   Output           =  Tidak efisien

Output   >    Input           =   Efisien

Pendapat lain tentang efisiensi ialah yang dikemukakan oleh Arifin Abdulrachman. Beliau melihat efisiensi sebagai ukuran antara rencana dengan hasil. Apabila hasilnya lebih dari rencana dengan daya dan dana sama dengan rencana, maka itu adalah efisien. Juga efisien apabila hasilnya sama dengan rencana, sedangkan daya dan dana yang digunakan adalah kurang dari rencana. Sebaliknya, adalah in-efisiensi apabila hasilnya kurang dari rencana sedang daya dan dana yang dikeluarkan sesuai dengan rencana. Atau hasilnya sama dengan rencna, dengan penggunaan daya dan dana lebih dari rencana. Untuk mempermudah mengingatnya rumusan di atas dapat ditulis dalam bentuk symbol sebagai berikut :

Efisien  jika,        H   >   R     dengan      Dy & Dn   =   R

Efisien   jika,       H   =   R    dengan       Dy & Dn   <   R

InEfisien  jika,      H   <   R    dengan       Dy & Dn   =   R

In Efisien  jika,     H   =   R    dengan       Dy &Dn    >   R

Keterangan:  H    =    Hasil

R     =    Rencana

Dy   =    Daya

Dn   =    Dana

Abdulrachman mengingatkan bahwa efisiensi perlu dikaitkan dengan rasa kepuasan baik dari manajemen maupun para pelaksana karena justru dengan adanya kepuasan ini kegiatan manajemen dapat diteruskan. Efisiensi yang tidak memperhatikan faktor kepuasan dinamakan efisiensi ekonomis, sedangkan efisiensi yang disertai  dengan rasa kepuasan dari manusia yang terkait dalam manajemen dinamakan efisiensi manajemen atau efisiensi manajerial.

3. Efektivitas.

Menurut  H. Emerson ,” efektivitas ialah pengukuran dalam arti tercapainya sasaran atau tujuan yang telah ditentukan sebelumnya (Handyaningrat, 1982). Sedang, menurut Arifin Abdulrachman, efektif adalah mendapat hasil kerja sesuai yang telah direncanakan.